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por Alfredo Mantovano, T. Ángel Expósito Correa La opinión del subsecretario de Estado del Ministerio de Interior del gobierno italiano, don Alfredo Mantovano, en la facultad de Humanidades de la San Pablo-Ceu | |||||
| La cuestión de la inmigración, en Europa y en el Mediterráneo, no puede ser sintetizada en una o más fotografías, válidas una vez para siempre. Merece ser representada, sin pretender considerarla resuelta, por lo menos con una película. Es propio de la película articularse en escenas y en contextos distintos: hoy ya no existen las secuencias como las de marzo de 1991, cuando en los puertos de Bríndisis y de Otranto llegaron barcos cargados con millares y millares de albaneses. Pero de la fase actual del largometraje han desaparecido también imágenes más recientes, con las que a menudo empezaban los telediarios italianos hasta hace tres o cuatro años: la de los botes de 400 caballos que, surcando todas las noches el Canal de Otranto, llegaban a la costa, vaciaban, a menudo de forma dramática, su carga de desesperación, y volvían atrás llevando consigo de forma evidente niños para impedir a las fuerzas de seguridad intervenir para pararlos; o las de las carretillas del mar que, saliendo de las aguas entre India y África, atravesaban el golfo de Adén, luego el Canal de Súez, hasta llegar a las costas de la Italia meridional, sobre todo calabresas. Cierto, siguen los desembarcos en el Sur de Sicilia, y sobre todo en Pantelleria y en Lampedusa: pero, también para el Canal de Sicilia, la cantidad total de las llegadas es inferior respecto a los años anteriores. La nueva ley italiana sobre la inmigración ha sido aprobada hace dos años y ha entrado en vigor el 10 de septiembre de 2002. La situación en aquel momento era de incertidumbre normativa y de dificultades concretas: para citar un dato entre muchos, los clandestinos presentes en Italia, conforme a las estimaciones del Departamento de pública seguridad del ministerio del Interior, eran alrededor de 800.000. A un área tan amplia de clandestinidad se acompañaba un área otro tanto amplia de trabajo negro, y una franja restringida, pero significativa, de contigüidad con la criminalidad. A distancia de poco más de dos años sería un error afirmar que todos los problemas hayan sido resueltos. Pero la consideración serena de datos objetivos, constatables por cualquiera, permite entrever una clara mutación de línea, según la cual se puede decir que hoy en Italia, hay más inmigrantes regulares, hay menos clandestinos, y ha crecido el peso y el papel de nuestras propuestas en sede Europea, junto con la intensificación de los contactos en el plano internacional. 1. El primer fundamento de la doctrina responde, para retomar una terminología que se hizo camino en sede Europea, al principio de condicionalidad. Aplicar este principio significa convencerse que el perfil más importante para afrontar en general el tema, no solamente en el aspecto patológico de la inmigración clandestina, sino también en su dimensión marco, debe privilegiar las relaciones con los Países de origen o de tránsito. Del principio de condicionalidad ya hay rastro en el primer artículo de la ley: en el coma 2 del artículo 1 se dice textualmente que “en la elaboración, en la eventual revisión de los programas bilaterales de cooperación y de ayuda al desarrollo, el Gobierno tiene también en cuenta la colaboración brindada por los Países interesados a la prevención de los flujos migratorios legales, al contraste de las organizaciones criminales, a los acuerdos de readmisión, a los acuerdos judiciales”. Esta terminología no es vinculante, determinista, pero es condicionante; se encuentra exactamente en los mismos términos en las conclusiones de la Cumbre europea de Sevilla sobre la inmigración de junio de 2002. Una comprobación más concreta de este “tener en cuenta” se vuelve a encontrar en el artículo 17 de la nueva ley, para el cual, cuando se establecen las cuotas de los extracomunitarios que cada año son admitidos a entrar regularmente en Italia, y por consiguiente en el momento de la redacción de los decretos sobre los flujos de entrada, se pueden prever restricciones numéricas en el acceso de trabajadores procedentes de Estados que no colaboran adecuadamente en la lucha contra la inmigración clandestina. Esta norma tolera una lectura no en términos meramente negativos, de sanción, sino también positivos, porque en “tener en cuenta” con el fin de la inclusión en cuotas privilegiadas vale a mayor razón la hipótesis de comportamientos de colaboración: la colaboración desde un principio es de hecho el instrumento más eficaz, es la que evita tragedias, es la que consiente alcanzar resultados más concretos y de moverse asimismo en la perspectiva de una integración real. Haber privilegiado este rasgo ha determinado un significativo cambio en las rutas de la clandestinidad. Hoy día el canal de Otranto está cerrado a la inmigración clandestina, en virtud del respeto por parte de las autoridades albanesas, que finalmente tiene lugar, de pactos suscritos hace tiempo; el mismo bloque de llegadas de clandestinos se registra en las costas calabresas, que no han conocido las zódiacs, sino, en años anteriores, sobre todo las pateras que salían de Turquía, o que transitaban por el canal de Suez: la colaboración por parte de países como Turquía, Egipto y Sri Lanka, ha permitido conseguir este resultado tremendamente positivo. El punto débil sigue siendo Sicilia, sus costas meridionales, y sobre todo Lampedusa. La ruta predominante que atraviesa los confines meridionales y orientales de Líbia con varias procedencias que luego refluyen sobre las costas líbicas, y en parte también en las tunecinas. No utiliza en el tramo final zódiacs, sino viejos pesqueros y barcazas improvisadas; los contactos mantenidos por largo tiempo entre las diplomacias, y los encuentros entre el líder líbico Gadafi y el primer ministro italiano Berlusconi, han sido seguidos por una disminución de salidas de las costas controladas por Trípoli. En particular, ha sido propio en virtud de la iniciativa italiana que la Unión Europea ha levantado, en el mes de octubre de 2004, el embargo contra Líbia, poniendo las bases para una colaboración semejante a la ya existente con Albania; los primeros resultados políticos han sido la disponibilidad manifestada por el gobierno de Trípoli a readmitir en su propio territorio clandestinos, no necesariamente líbicos, llegados a Italia y devueltos atrás. Un acuerdo firmado con Egipto en mayo de 2002 ha permitido que en más de una circunstancia las autoridades de El Cairo hayan parado antes de su entrada en el Canal de Suez embarcaciones llenas de clandestinos; las fuerzas de policía italianas, inmediatamente informadas por las egipcias, han enviado al lugar vuelos charter, en los que han tomado asiento los clandestinos para ser inmediatamente acompañados a sus países de origen (sobre todo Sri Lanka): se ha realizado así una suerte de defensa avanzada, que presenta costes minores respecto a tolerar el pasaje de los barcos por Suez, a permitir que entren en el Mediterráneo, y por tanto que lleguen a Italia, con todos los problemas que ello conlleva. La política de los flujos se ha coordinado de forma estrecha con la de la lucha, estableciendo un andén paralelo entre represión e integración; han sido firmados nuevos acuerdos: señalo en particular aquellos con Moldavia y con Sri Lanka; la eficacia de este último, como consecuencia del reconocimiento a las autoridades del país de cuotas privilegiadas de entrada para el 2002 y el 2003, ha conseguido un control férreo en las salidas, que ha abatido significativamente la llegada de clandestinos de aquél Estado. 2. El segundo fundamento de la ley italiana es la vinculación establecida entre el permiso de residencia y el contrato de trabajo. No ha habido, a pesar de las críticas escuchadas dentro y fuera del Parlamento durante el examen de la ley, ninguna equiparación del extracomunitario con una mercancía. Entre los extracomunitarios hay perspectivas de trabajo diversificadas; puede existir la intención de permanecer en nuestro territorio limitadamente a una parte del año para desarrollar un trabajo estacional, a repetir durante varios años (ello vale sobre todo para la agricultura): la ley sale al encuentro de esta periodicidad de residencia breve cuando preve la posibilidad de permisos de tres años para quien ejerza cada año trabajos estacionales; esto simplifica la vida al extracomunitario y al personal de la policía. Puede haber una perspectiva de trabajo a tiempo determinado: un año y luego se vuelve al país de origen; puede haber, finalmente, una perspectiva de trabajo tendencialmente a tiempo indeterminado: en tal caso el permiso de residencia es por dos años, y es renovable si continúa el trabajo hasta alcanzar los seis años. Transcurridos seis años, puede conseguirse la residencia, que sustituye de forma definitiva, y sin necesidad de renovación, el permiso de residencia. El tercer fundamento es la efectividad de las expulsiones. Los datos relativos a los años 2003 y 2004 permiten registrar en términos absolutos un decrecimiento de las expulsiones: pero ello ocurre porque ha habído un sensible decrecimiento de llegadas; en porcentaje las expulsiones han crecido, en absoluto han sido menores porque un número inferior de clandestinos ha llegado a Italia: hay por tanto un doble dato positivo respecto al pasado. A ello se añade un rigor mayor hacia los traficantes de hombres; varias disposiciones van en esta dirección: entre ellas la previsión, para los delitos relacionados con la inmigración, de una disminución hasta la mitad para con el imputado que impida que la actividad delictiva conlleve consecuencias ulteriores, o ayuda concretamente a las autoridades a recoger pruebas decisivas para reconstruir los hechos. Es una normativa que ya está permitiendo, teniendo en cuenta las condiciones en las que se realizan ciertos desembarcos, de reconstruir el marco de las organizaciones criminales de referencia. Está dando utilidad concreta aquella disposición, tan contestada en el momento de la discusión de la ley en el Parlamento italiano, relativa a las “huellas digitales”. En la primera fase de aplicación de la ley, han sido más de un millón los individuos a los que han sido efectuadas las pruebas fotodactiloscópicas, y en más de una ocasión la comparación con lo que había en las bancas de datos ha consentido individuar a los culpables de delitos significativos que tenían identidades distintas y falsas, y en base a ellas habían cometido más delitos, aprovechándose, cada vez con generalidades nuevas, de los beneficios que pueden concederse al máximo un par de veces. Ello ha consentido evitar el repetirse de situaciones como aquella – que no se trata de un caso aislado en la disciplina anterior vigente – que ha interesado Luan Toto, de nacionalidad albanesa y de profesión (pretérita) “paterista”. Luan Toto ha sido detenido por primera vez por la autoridad judicial italiana el 18 de mayo de 1995, por connivencia con la inmigración clandestina: algunos días después de la detención ha solicitado y obtenido pactar la pena en la medida de un año y cuatro meses de reclusión: la pena le ha sido levantada, ha sido excarcelado y expulsado. Fue detenido por segunda vez el 6 de junio de 1997 por el mismo delito, con generalidades falsas, recogidas en un documento falsificado, de Mehmet Kamberi. Ha pactado un año y once meses de reclusión: pena levantada (no resultaban antecedentes penales con tal nombre), excarcelación, expulsión. Tercera detención el 30 de abril de 1998: tercera condena, esta vez a dos años; no le ha sido concedida la suspensión de la pena, porque ha sido identificado con su verdadero nombre (y por lo tanto constaba el antecedente); ha sido, sin embargo, excarcelado y expulsado por tercera vez, en este caso en aplicación de la ley en vigor en la anterior legislatura, la n. 40/1998. La cuarta detención tuvo lugar el 1 de marzo de 1999, siempre como Luan Toto; inútil pensar en delitos distintos de la connivencia con la inmigración clandestina: la renta es importante y los impedimentos (en razón de lo que hemos visto) mínimos. Pacto a dos años, excarcelación y expulsión, una vez más en virtud de la ley anteriormente vigente. Detenido por quinta vez el 1 de febrero de 2000, Luan se identifica como Luan Rrokaj; el pacto en este caso es de un año y ocho meses de reclusión y, no teniendo Rrokaj antecedentes, la pena le viene suspendida; siguen excarcelación y expulsión. Total, en cinco años de actividad en el Canal de Otranto, ocho años y once meses de reclusión; todo lo más, un año de cárcel efectivo. Tras la entrada en vigor de la nueva ley, el honrado Luan ha comunicado que ha cambiado de trabajo, aun añorando el anterior, ya no prácticable. En el mientras tanto, muchos de sus colegas presentes en Italia han acabado en la cárcel porque la toma de las «huellas» ha permitido identificarlos y hacer el resumen de los capítulos anteriores. 3. El cuadro es completado por aquella operación que ha sido emprendida en el mes de noviembre de 2002, y que se llama regularización. Hay una diferencia fundamental entre una regularización y una sanatoria. La sanatoria (de las que ha habído muchas en Italia en los años anteriores) se limitaba a tomar en consideración de forma exclusiva la presencia en el territorio nacional en una cierta fecha y afectaba a los desempleados, garantizando solamente la inscripción en la lista de la oficina de desempleo. La regularización no se ha contentado con solicitar la presencia en una cierta fecha; ha pretendido una relación de trabajo efectivo, que ha emergido con una solicitud hecha presentar no al extracomunitario sino a su empresario. Aquélla relación ha sido consiguientemente formalizada en un contrato de trabajo, al cual – a su vez – se ha vinculado un conjunto de medidas de asistencia garantizadas a los trabajadores italianos; todo en un contexto de seguridad, dado que el permiso de residencia ha sido entregado tras haber tenido la certeza de la identidad de cada extracomunitario a través de pruebas fotodactiloscópicas. Se ha tratado de un compromiso serio para todas las administraciones involucradas que ha conocido por parte de los sujetos interesados una respuesta que ha ido más allá de toda aspectativa: las previsiones más fidedignas de la víspera hacían entrever un número de solicitudes entre las 300 y 400 mil unidades; ha habído en cambio 700 mil solicitudes, y de ellas han llegado a buen fin casi 650.000, en tiempos rápidos, sin obstáculos burocráticos, sin colas en las ventanillas en el momento de la presentación de las solicitudes, y en el momento de la convocación ante la fiscalía. De esta manera se ha saneado el área de la clandestinidad preexistente. A comienzos de 2004, mientras en Italia se estaban completando las operaciones de regularización, en los EE.UU. la administración de George Bush ha propuesto al Congreso un anteproyecto de ley sobre la inmigración cuyos fundamentos consistían en unir la emersión de quien había entrado clandestinamente en los States a una regularización verdadera, a una comprobación trianual, y a la iniciativa del empresario, llamado a demostrar que ningún ciudadano americano fuera privado del trabajo como consecuencia de la regularización de un clandestino. Si la realidad le dice que actualmente en los EE.UU existen entre los 10 y 15 millones de clandestinos que trabajan honradamente, pero son subpagados, sin asistencia, y no pagan los impuestos, no se pueden imaginar deportaciones forzadas y masivas. Más bien habrá que interesarse de su suerte presente y futura, imaginando recorridos de efectiva integración, de obsevancia de deberes y de garantía de respeto de los derechos. 4. Volviendo a Italia, son numerosos los retos que esperan en el inmediato futuro. Van encaradas sin contentarse de haber reducido significativamente el aspecto de la emergencia. Los inmigrantes regularmente presentes en Italia son actualmente alrededor de dos millones y medio; con las reunificaciones familiares que siguen a la regularización en un breve plazo de tiempo alcanzarán el techo de los tres millones: más del 5% de la población residente. Se trata de personas que, por encima de importantes cuestiones relativas a las diferencias religiosas, y en particular al respeto de los dictámenes del islam para los musulmanes, tienen problemas diarios en el contacto con nuestra realidad institucional: ello vale para la renovación del permiso de residencia como para la asistencia sanitaria. Por lo tanto, el reto principal es el de la integración, dando a éste término la acepción más concreta y material posible: significa permitir que se pase de una condición de formal regularidad a un estatus jurídico, preparatorio de un hábitus mental, de tendencial estabilidad, por lo menos para quien tiene perspectivas que no se reducen a una presencia transitoria. Integración significa disponibilidad de un alojamiento decoroso – la nueva ley contiene prescripciones precisas al respecto, que esperan una coordinación operativa entre instituciones centrales y periféricas -, educación al respeto de nuestras leyes, conocimiento del idioma (obviamente del italiano, no del árabe), inserción de los hijos de los extracomunitarios en los colegios sin crear nuevos guetos, y consiguientemente en clases constituidas por italianos. El objetivo es el de construir una sociedad en la que se conviva bien. No por «separados en casa», sino de forma regulada y armoniosa, partiendo de la clara afirmación de la identidad nacional italiana. Tal claridad es necesaria, porque el extranjero debe conocer la entidad en la que quiere integrarse. Serán necesarios tiempo y paciencia, pero si se respeta la cultura del País anfitrión y los ritmos necesarios a la integración los resultados no podrán faltar. Esto quiere decir, entre otras cosas, compromiso para que, en los límites de lo posible, frente a una emergencia cada vez más circunscrita, en un futuro no lejano se puedan orientar los flujos de las llegadas en los diferentes países europeos conforme a las consonancias culturales (literalmente) que permitan una mejor integración: no se trata de promover imposibles preferencias etnicas, sino de ser conscientes que la convivencia es mejor cuanto más numerosos son los elementos que se tienen en común. Una hipótesis de este tipo, lejos de poseer una connotación de discriminación racial, es el resultado del sentido común: por obvias razones, un somalí tiene una facilidad de integración en Italia ciertamente superior respecto a un magrebí... La integración de los inmigrantes regulares debe ser afrontada para responer a elementares deberes de civilización y de solidaridad, pero también en el interés de la paz interior y de la paz social; respecto a los extracomunitarios regularmente presentes, los índices de criminalidad señalan porcentajes semejantes, cuando no incluso – para algunas etnias – inferiores, a los delitos cometidos por italianos. Los números en cambio crecen considerablemente en la delictuosidad de los clandestinos. Esto significa que, también bajo el perfil de la seguridad, el esfuerzo debe ser orientado contra los tráficos irregulares, no contra la inmigración en sí. No se puede excluir que en un futuro no muy lejano se pueda eliminar el mecanismo nacional de las cuotas de entrada. Si en efecto, en línea con las tendencias europeas, la nueva ley italiana ha afirmado el principio de la estrecha vinculación entre el permiso de residencia y el contrato de trabajo, en el momento en el cual, ultimada la red telemática, los tiempos de espera entre la oferta y la demanda de trabajo disminuirán, no habrá ninguna dificultad para consentir la entrada en Italia, prescindiendo de límites cuantitativos preestablecidos, de tantos trabajadores extranjeros cuantos contratos de trabajo estén efectivamente a disposición. Esta perspectiva no contrasta, antes bien la flanquea, la propuesta de sustituir las cuotas nacionales con cuotas de entrada europeas; tales cuotas de hecho podrán ser utilizadas (como ya ocurre en Italia) para fijar cantidades de accesos privilegiados procedentes de Estados extracomunitarios que colaboran realmente en la prevención y en la lucha contra la clandestinidad: una suerte de reconocimiento de prioridades para los Estados particulares a cambio de su compromiso concreto en frenar la clandestinidad, en aplicación de aquél principio de condicionalidad al que antes me he referido. Pero el conjunto de las cuotas privilegiadas ha representado hasta el momento una parte minoritaria del techo de entrada total: todavía está lejos de haberlo agotado. El sistema integrado podría prever en el futuro cuotas europeas privilegiadas para Estados extraeuropeos particulares, sin algún límite total que no sea el dictado por la dinámica del mercado de trabajo. La nueva ley va además defendida y aplicada en la parte en la que se preven títulos de tanteo para la entrada en Italia: imagina que, en el ámbito de programas aprobados, organizaciones de empresarios, sindicatos y asociaciones de voluntariado actúen proyectos de enseñanza y formación profesional en los países de origen: la frecuentación de estos cursos da prioridad para la entrada en Italia de extracomunitarios con una formación básica y algunas nociones elementares de nuestro idioma y de nuestro derecho. Una ulterior contribución a la integración puede ser el ejercicio del voto para las elecciones administrativas, en particular para las municipales, para quien ya tenga un radicamento y una presencia estable en Italia. Puede constituir un pasaje intermedio hacia la gradual y definitiva inserción en la comunidad en la que el extranjero ha elegido vivir, que tiene como meta conclusiva el reconocimiento de la ciudadanía. •- •-• -••• •••-• | |||||
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