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Instituciones de la Democracia Orgánica en España [1943-1967]: hacia un Estado autoritario y corporativo. por Sergio Fernández Riquelme. Las “décadas” de desarrollo histórico del Régimen franquista pueden definirse, desde el punto de vista jurídico-político, como el proceso de institucionalización de un “Estado autoritario y corporativo”. Bajo el florecimiento doctrinal del ideal hispano de la “democracia orgánica”, el Derecho político nacional alumbró una suerte de constitucionalización parcialmente corporativa, que otorgaba al Estado nacional triunfante en 1939 un sistema representativo sumamente original. |
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| La institucionalización del Régimen franquista como “Estado
corporativo y autoritario” supuso la reintroducción histórica en España del
principio político y representativo de naturaleza corporativa, si bien limitado
y conectado, esencialmente, con la progresiva definición jurídico-política
monárquica. Desde la Ley de Cortes, y al amparo de un amplio proceso de
desarrollo doctrinal [1] ,
se pretendía completar el “mandato popular e histórico” asumido
autocráticamente por la Junta militar, como analiza J.L. Orella [2] .
A los Sindicatos nacionales se unían las Cortes y sus procuradores como
instituciones parcialmente representativas, bajo el “triple imperativo de la
unidad” (social, política y nacional). El “régimen político español” se
configuraba así, para Rodrigo Fernández Carvajal, cómo un “sistema de
concentración de poderes en el Caudillo, que podría interpretarse como una
Dictadura constituyente y de desarrollo, atemperada por la independencia
judicial y la existencia de unas Cortes de base orgánica a cuyo cargo
corresponde normalmente la preparación de las leyes” [3] .
La pretendida Democracia orgánica
española se desplegó, institucionalmente, como instrumento representativo en él
ámbito jurídico-político (Cortes, Consejo del Reino) y en el jurídico-social
(Sindicalismo vertical, Consejo económico y social, Corporaciones
profesionales). Así, eliminados los partidos políticos y los
sindicatos de clase, los cauces representativos unitarios y orgánicos se
situaban en las Cortes, en los organismos socioeconómicos corporativos, en el
Sindicato vertical (cuyas primeras Elecciones sindicales remiten a octubre de
1944), en el papel burocrático de las distintas “familias”, y en las primeras
Elecciones municipales de 1945 entre las “cabezas de familia” y miembros del
Movimiento. Este
modelo prístino de “democracia española” renacía
de manera paulatina, en los años cuarenta, como “sistema representativo que
prescinde de los cauces de las democracias liberales (los partidos políticos) [4] ,
que opera a través de tres pilares: la familia, el municipio y el sindicato” [5] .
Aunque hay que señalar como el mismo éste sistema no alteró en lo sustancial
la constitucionalización de la “vigorización” del poder ejecutivo, es decir, la
primacía de “gobiernos estabilizadores” sobre Consejos y Cortes asesoras y
consultivas, tal como señaló Luis Sánchez Agesta [1914-1997] [6] .
“La España que surgió de la Guerra civil era algo más que un
campamento militar, un convento o el producto de la actuación del dictador, una
serie de elites e instituciones sobre la cúpula del Estado, o su representación
en los gobiernos; en ella tenían cabida también las necesidades y aspiraciones
más amplias de las clases y sectores que habían visto peligrar sus propiedades
o sus valores sociales y morales por las medidas reformistas o las acciones
revolucionarias que se sucedieron durante la II República” [7] .
Estas palabras de Antonio Cazorla subrayan la hipótesis que planteamos en este
apartado: sobre otras definiciones historiográficas, el régimen dictatorial
franquista puede catalogarse como la quintaesencia del Estado autoritario y
corporativo [8] .
Esta Estado, nacido de una Guerra civil y aún objeto de
polémica historiográfica, fue fundado por un “régimen de caudillaje” (F.J.
Conde y P. Marín [9] ),
una “dictadura constituyente y de desarrollo” (R. Fernández Carvajal), un “Estado de obras” (G. Fernández de la Mora [10] ),
un “Principado” (J. Zafra Valverde) [11]
o “Dictadura de fundación” (J. Molina) [12] ,
o un sistema de Estado como “hombre-institución” (Ferrando
Badía) [13] . En
su aparato administrativo, el corporativismo se subordinó a las exigencias
estatales de unificación político-social y a la preeminencia del principio
político autocrático. Fue un instrumento ordenador e interventor del Estado
nacional en la vida nacional a través de una burocracia nutrida de las
“familias” políticas integrantes del Régimen, herederas de la oposición al
periodo republicano y públicamente críticas de la democracia liberal[14] ;
de un sistema económico autárquico y proteccionista; de una administración
organizada en grandes Corporaciones públicas bajo control ejecutivo; de una
Política social centrada en la regulación de las relaciones de trabajo,
negadora de cualquier referencia legislativa e institucional a la “lucha de
clases”; y de un Sindicalismo vertical convertido en aparato corporativo al
servicio de la unificación política.
Así, tres son las fases que
señalamos respecto a la evolución del pilar corporativo en el proceso
constitucional del Régimen nacional: bases institucionales [1943-1947],
doctrinas sobre la Democracia orgánica [1947-1958], y culminación de la
constitucionalización corporativa y autoritaria [1958-1966].
La primera fase: de la Ley de
Cortes a la Ley de Sucesión [1943-1947].
La Ley Constitutiva de
Cortes (17 de julio de 1942) sancionó una Cámara constituyente de
naturaleza parcialmente corporativa, ante la preeminencia de las prerrogativas
ejecutivas: una Asamblea de procuradores con funciones legislativas futuras
(art. 12), que modificaba, limitadamente, las fórmulas prerrogativas del Jefe
del Estado, e introducía el mecanismo corporativo de representación a nivel
nacional;
Tras ser desechada la “Ley de organización del Estado”
presentada por Ramón Serrano Suñer, se aprobó una Ley de Cortes donde se
contenía un “órgano de autolimitación del poder en una institución más
sistemática” con moderado peso legislativo [15] .
La composición de la misma, como órgano representativo, no prefiguraba una
estricta y pura “Asamblea corporativa” sino un modelo ecléctico: a los
Consejeros nacionales designados por el jefe de Estado (procuradores vitalicios
y natos) se unían los procuradores sindicales (que regulados por la Ley 14-X-
1942 no podían constituir más de un Tercio, tenían la designación automática de
cuarenta altos cargos y tres representantes de cada Sindicato elegidos por sus
Juntas nacionales atendiendo a las categorías de Empresarios, Obreros y
Técnicos), de las corporaciones locales (los Alcaldes de las capitales de
provincia), los ministros del gobierno, los rectores de la Universidad, los
presidentes de las altas Instituciones del Estado y seis representantes de los
Colegios profesionales (elegidos por los decanos o presidentes de las
corporaciones territoriales) [16] .
Las Cortes eran definidas como “una representación”
de la Nación y “no la representación, al hacer presentes
fraccionariamente a diversos grupos y sectores de la vida social como “unidad
de convivencia política”; se combinaban en ella los dos principios
representativos del régimen: el autocrático y el democrático. Por ello era una Cámara técnica y orgánica dedicada a tareas de perfeccionamiento
legislativo. Se concebía al pueblo español a efectos de participación política,
como un conglomerado de grupos y entidades naturales; la representación
orgánica parcial que determina a las Cortes, aseguraba la presencia pública de
estos grupos en la esfera máxima de decisiones, consiguiendo una selección de
personal cualificado y dedicado a la totalidad del bien común [17] .
Para José Zafra no era una estricta “Asamblea corporativa”, porque sus
componentes no poseían el carácter de mandatarios estrictamente sujetos a
instrucciones de gestión dadas por sus comitentes. Además, los procuradores no
defendían los intereses y aspiraciones parciales, sino la totalidad de
intereses de todo el pueblo español. La Ley orgánica del Estado, art. 29,
señalaba que “todos los procuradores en Cortes representan al Pueblo español,
deben servir a la Nación y al Bien común, y no estar ligados por mandato
imperativo alguno” [18] .
Gambra señaló que del
enfrentamiento, “disimulado en parte”, entre organicismo y estatismo surgieron
unas “Cortes híbridas o mestizas de tradicionalismo y totalitarismo” (como
refleja la parte expositiva antes citada) [19] .
Se autolimitaba el poder, pero se confirmaban las “excepcionales” leyes de 30
de enero de 1938 y de 8 de agosto de 1939. Se consideraban como colaboradores a
los representantes y no se articulaba orgánicamente la sociedad a la manera
tradicionalista de origen carlista. Se reflejaba parte de los postulados
tradicionalistas, pero se mantenían la primacía del poder estatal como planteó
Calvo Sotelo, el papel central de los militares como señaló Maeztu y se sostuvo la estructura sindical y laboral falangista. Para Gambra “no se
podían, de ninguna manera, llamar tradicionales aquellas cortes por carecer
casi en absoluto de representatividad”, en especial por la libre capacidad del
Jefe de Estado de designar personalmente aun determinado número de
procuradores, siendo concesiones “superficiales” para cierto sector del
tradicionalismo a cambio de su definitivo sometimiento (presidencia a Esteban
Bilbao o denominación de procuradores) [20] .
Así comenzó el funcionamiento de las Cortes españolas. La I
Legislatura (17 de Marzo de 1943) estaba integrada por 424 procuradores,
mientras que la X Legislatura (1972) tenía 561. Estos datos mostraban la evolución
del concepto representativo del sistema político franquista, a través de las
sucesivas Legislaturas de Cortes, con la ampliación de funciones de los
procuradores, como con el aumento de representantes locales y especialmente
profesionales (a partir de la II Legislatura); por ello señalaba que “la
confianza de la opinión pública descansa más en la persona del Jefe de Estado
que en el edificio institucional que se va erigiendo” [21] .
El desarrollo
legislativo de la representación en Cortes se desplegó de la siguiente manera
durante la I legislatura [22] :
a) Decreto de 14 de octubre de 1942 sobre designación de Procuradores
representando a los Municipios: las Diputaciones provinciales elegirían a un
representante (art. 1), que sería un alcalde o un concejal elegido
mayoritariamente (art. 2); b) Decreto de 14 de octubre de 1942 sobre
Representación sindical en Cortes: serían Procuradores por función sindical los
Vicesecretarios de FET, el Delegado nacional de sindicatos, el Inspector
general de sindicatos, los Jefes de las Obras sociales sindicales y de los
Servicios nacionales, y los Jefes de los sindicatos nacionales (art. 1); serían
también los elegidos por las Juntas sindicales de los Sindicatos nacionales,
tres por cada sindicato, uno por empresarios, por técnicos y obreros (art.2);
c) Decreto de 14 de octubre de 1942 por el que se dan normas para la
designación de Procuradores a Cortes representando a los Colegios
profesionales: elegidos por los Decanos de los mismos (art. 1), de forma
mayoritaria entre los representantes propuestos (art.3); d) Decretos de 14
octubre de 1942 sobre designación de Procuradores de los colegios de Médicos,
de Farmacéutico, de Arquitectos y de Veterinarios; e) Decreto de 23 de
noviembre por el que se modifica la composición del Consejo Nacional de FET de
Jons: nacía el “tercer Consejo nacional” donde se combinaban los miembros de
elección directa del Jefe de Estado con representantes de las Milicias (Jefe),
Cortes (Presidente), de FET (Presidente y Vicepresidente de la Junta Política,
Secretario general y vicesecretario general de FET, Delegados nacionales y
Jefes provinciales) y del IEP (presidente); f) Ley de 5 de enero de 1943 por la
que se aprueba el Reglamento provisional de las Cortes españolas: en el se
reorganizaban los cargos (art. 1), se definían los derechos y deberes de los
Procuradores (art. 5 a 9), se establecían las 14 Comisiones integrantes (art.
16 a 33), se desarrollaba el procedimiento de tramitación de los Proyectos por
voto mayoritario y de las Proposiciones de ley por un mínimo de voto de
cincuenta procuradores (arts. 34 a 52).
En este proceso, como hemos
visto anteriormente, el 15 de marzo al 20 de julio de 1945 el Ministro de
Justicia Eduardo Aunós propuso un infructuoso proyecto de “Constitución
española”. En 122 artículos y 18 títulos respondía a ciertas indefiniciones
presentes aún en el entramado jurídico-político aprobado, y a un anterior
proyecto “totalitario” de Serrano Súñer. Aunós defendía abiertamente de la
Monarquía como forma de gobierno para el país; así en su art. 2 se declaraba
que “El Estado español será gobernado por una Monarquía que rige actualmente un
Caudillo”, en el 113 que “El caudillo, como jefe supremo de la Nación,
designará libremente a su sucesor a título de Caudillo o de Rey. En este último
caso la sucesión quedará vinculada dentro de una dinastía”, y en el art. 114
que “Una ley especial regulará la sucesión del Caudillo y la Monarquía.
Establecerá asimismo una Regencia o un Regente para los casos de minoría de
edad del rey o de incapacidad física o moral del jefe de Estado para ejercer su
autoridad” [23] .
Finalmente, el Fuero de los
españoles (17 de Julio de 1945), ley fundamental concebida de “duración
ilimitada”, fue ajena al articulado de Aunós. Elaborado principalmente por
falangistas (liderados por Arrese) y “democristianos” (con el letrado de Estado
A. Martín Artajo a la cabeza), esta Ley pretendía definir jurídicamente las
libertades fundamentales de la España franquista, señalando los límites a las
mismas respecto al poder ejecutivo autoritario, el pluralismo limitado y los
Principios fundamentales de la Dictadura. Aprobada por aclamación en Cortes el
17 de julio de 1945, sus 36 artículos delimitaban “los derechos y deberes de
los españoles y ampara sus garantías”. Se garantizaban genéricamente ciertos
derechos civiles, especialmente de propiedad, y se regularizaba una situación
jurídico-política aún excepcional para el conjunto de la ciudadanía. Aunque no
limitaba de manera real el poder ejecutivo, si parecía sancionar la integración
del derecho público cristiano y del tradicionalismo político, y la demostración
de la definitiva separación del totalitarismo de la ortodoxia falangista (arts.
1, 3, 4, 5 y 8); además, se reconocía el derecho de representación orgánica,
aunque dejaba abierta la posibilidad de reconocimiento de futuras nuevas
asociaciones (posibilidad que indignaba a ciertos sectores tradicionalistas).
En el título 1 ("Deberes y derechos de los españoles"), capítulo 1 y
art. 10 establecía que "todos los españoles tienen derecho a participar en
las funciones públicas de carácter representativo, a través de la familia, el
municipio y el sindicato, sin perjuicio de otras representaciones que las leyes
establezcan", y en el artículo 28 se defendía la participación corporativa
en la asistencia social, entre ella la predominante subsidiariedad
eclesiástica.
A este texto se unió la Ley
de Referéndum (22 de octubre de 1945), institucionalizó a la Nación como
“unidad orgánica” fuente suprema de soberanía [24] .
Aparecía, sin ser citado como tal, el contenido de la Democracia orgánica, tal
como se refleja en su introducción: "abierta para todos los españoles su
colaboración en las tareas del Estado a través de los organismos naturales,
constituidos por la familia, el municipio y el sindicato, y promulgadas las
Leyes básicas que han de dar nueva vida y mayor espontaneidad a las
representaciones dentro de un régimen de cristiana convivencia, con el fin de
garantizar a la Nación contra el desvío que la historia política de los pueblos
viene registrando de que en los asuntos de mayor trascendencia o interés
pública, la voluntad de la Nación pueda ser suplantada por el juicio subjetivo
de sus mandatarios" [25] .
A este proceso se
sumaron la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945
(reformada parcialmente el 15 de diciembre). Retomado el nonato proyecto de
1924 (obra de J. Calvo Sotelo), el ministro de Gobernación Blas Pérez González sintetizó en ella las claves de la Democracia orgánica española: esta Ley permitiría
dar expresión corporativa a la representación ciudadana en los Ayuntamientos y
las Diputaciones, siendo la elección de los representantes de los organismos
locales a través de la familia, el municipio y el sindicato. Tres eran, pues,
las “bases naturales”: las que se elegirían entre los padres de familia, los
representantes sindicales y los propuestos por el Gobernador civil entre
“personas de relieve y prestigio” en las “elecciones populares” [26] .
El principio corporativo fue
sancionado, asimismo, en el punto VII de la Ley fundamental de 22 de octubre de
1945, y en artículo 10 del Fuero de los Españoles; éste último rezaba que
"todos los españoles tienen derecho a participar en las funciones públicas
de carácter representativo a través de la familia el municipio y el sindicato,
sin perjuicio de otras representaciones que las leyes establezcan". Para
Castán Tobeñas se estaba edificando una auténtica “democracia orgánica”,
opuesta a la estructura política de la comunidad basada en la representación
inorgánica y reflejada en la institución del sufragio universal (mostrando el
recurrente ataque a la democracia liberal parlamentaria propia de esta época y
régimen), y frente al sistema de partidos (corrupto, e inadaptado a la
idiosincrasia española, en su opinión). Para José Castán Tobeñas [1889-1969] el
Movimiento encarnaba este sistema orgánico, ya que "funda la
representación orgánica principalmente en aquellos núcleos permanentes o
entidades naturales, familia, Sindicato y Municipio, en los que el hombre tiene
organizada su vida para el cumplimiento de su destino" [27] .
A ella se unió la Ley Municipal (17-7-1945) que hablaba de mecanismos
corporativos de representación de un número determinado de grupos “naturales”
(sindicales, profesionales y sindicales).
Mención especial merecen tres
normas que subrayaron el carácter corporativo de la Política social del
Régimen. En 1944 tres anuncios legislativos dieron la señal de salida de la
Política social corporativa del régimen franquista, unida indisolublemente al
ministro de Trabajo Girón de Velasco: la regulación del Seguro social de
Enfermedad, la Ley de Contrato de trabajo y las Elecciones sindicales. El
Seguro de enfermedad, coordinado por Agustín Aznar [1911-1984] y Luis Jordana de Pozas [1891-1983] inició la universalización de los servicios
sociales en España, consiguiendo en menos de un año dos millones de afiliados;
el Contrato de trabajo rompía las elucubraciones falangista de una nueva
“relación de trabajo” nacionalsindicalista; y las elecciones sindicales de 22
de octubre corporativizaban la estructura y funcionamiento de la OSE. Este
sistema, parcialmente modificado con la aprobación del Plan de Estabilización
del 22 de julio de 1959, modelaba la dimensión político-social del pilar
corporativo: laboral-sindical y asistencial-protector.
Posteriormente,
durante la II legislatura [28]
se avanzó el camino de definición del Estado corporativo y autoritario
franquista como “Reino”: a) Decreto de 11 de febrero de 1946 sobre la elección
de Procuradores Sindicales en Cortes: llamamiento a un proceso electivo de
representantes sindicales tras cumplirse los tres años de duración del mandato
(tres representantes por cada Sindicato nacional); b) Ley de 9 de marzo de 1946
por la que se modifica la de 17 de julio de 1942: se amplía los procuradores
electivos y la representación “de entidades oficiales de la Administración
provincial” y “otros sectores de la vida económica y cultural de la Nación”.
Ahora los Sindicatos no tendrían más de una tercera parte del total de los
Procuradores, aparecen los Alcaldes de las cincuenta capitales de provincia (y
uno más por cada provincia, de Ceuta y Melilla, de las Diputaciones
provinciales y las Mancomunidades interinsulares canarias), rectores de las
Universidades, del instituciones culturales (como del IEP, Instituto de España
o de Ingenieros civiles, del CSIC), de las Cámaras de comercio y de los
Colegios profesionales, así como de la jerarquía eclesiástica; c) Decretos de
15 de marzo de 1946 por el que se regula la elección de Procuradores en Cortes
representantes de los Municipios de cada provincia, excluido el de la capital;
y de 22 de marzo de 1946 para el CSIC, los Colegios de Licenciados y Doctores,
Colegios oficiales de Médicos, Colegios de Farmacéuticos, Cuerpo de
Registradores de la propiedad, Diputaciones provinciales y las Mancomunidades
interinsulares canarias, Cámaras oficiales de Comercio, Colegios oficiales de
Arquitectos, Tribunales de España, Colegios Notariales, Colegios provinciales
de Veterinarios y Colegios de Abogados; d) Decreto de 14 de junio de 1946 sobre
Elecciones para cubrir vacantes de Procuradores de Municipios y Diputaciones
por cese de los nombrados.
El ulterior proceso
desplegado desde el Referéndum de 1947 sobre la Ley de Sucesión y las
Elecciones municipales de 1948, fue calificado de “auténticamente
representativo” para Fernández de la Mora [29]
y de “simple ilusión” para Sevillano Calero[30] .
Un ejemplo al respecto del funcionamiento de las elecciones corporativas del
franquismo, lo encontramos en los estudios de Encarna Nicolás [31]
y del mismo Fernández de la Mora [32] :
problemas de clientelismo a nivel rural, diverso nivel de participación según
el municipio, eficiencia del sistema en multitud de ciudades y parálisis
parcial en grandes municipios o en zonas de intenso desarrollo industrial e
intensa recepción del éxodo de habitantes del campo.
A este proceso jurídico-político se vinculó la
reorganización del Sindicalismo vertical. Desde 1944, la Organización sindical
española (OSE) se había convertido en una verdadera corporación de Derecho
público, por medio del monopolio de las vías de participación obrerista, la
primera gestión de los Seguros sociales, sus numerosas Obras sindicales y la
celebración de las Elecciones sindicales. Tras ser controladas sus veleidades
autonomistas o intervencionistas, el Sindicato único destacó por sus funciones
asistenciales, protectoras y representativas, tras convertirse en “tercio” en
las Cortes nacionales. Girón de Velasco, Emilio Romero o José Solís fundieron
las líneas de actuación de la Delegación nacional de Sindicatos y el Ministerio
de trabajo, siendo el ámbito de mayor debate y pluralidad en el seno del
régimen: prohibía todo tipo de sindicato de clase y permitía elecciones
provinciales y sectoriales; controlaba de facto a las masas obreras e impulsaba
importantes políticas de protección social, comenzando a competir con las MAO
católicas nacidas al amparo del Fuero de los españoles.
Sobre las primeras elecciones
sindicales, el diario Pueblo recogía las siguientes palabras del
Delegado Nacional de Sindicatos, Fermín Sanz Orrio [1901-1998], al respecto:
“se persigue que los sindicatos sean la fiel y auténtica representación del
productor español y no una mera oficina pública más. De esta suerte es como el
Estado hallará en ellos el instrumento eficaz de su política económico-social,
puesto que en cada momento supondrán tanto como ser la genuina voz de la
producción que transmite al mando las necesidades y preocupaciones que siente,
al propio tiempo que disciplinan a los afiliados sometiéndoles a las órdenes
superiores”. En una línea similar se expresaba el vicesecretario de Ordenación
social, José María Olazábal, cuando afirmaba que “estas elecciones
representaban el final lógico de la evolución que ha experimentado la
organización social al reconocérsele personalidad de derecho público”. A estas
elecciones fueron convocados ocho millones de “productores”, divididos en dos
categorías: individuales y unidades económicas (éstas diferenciadas en
empresas, artesanos, campesinos, pescadores y trabajadores independientes),
rigiéndose la elección sobre listas de candidatos preseleccionados y en mesas
electorales compuesta por un representante de la empresa, un enlace sindical y
dos productores [33] .
La segunda fase: el desarrollo de
“la dictadura constituyente” [1947-1958].
Una segunda fase se abrió con la Ley de Sucesión en la
Jefatura del Estado (7 de junio de 1947) aprobada por referéndum el 8 de
junio. La aprobación de esta Ley sancionaba lo que anunció José María
Pemán: el Caudillaje fue un “monarquismo circunstancial” que “encarnando la
voluntad de Dios, salva a una país – España-, a una civilización -Europa- y a
la misma obra de dios en la tierra –la Cristiandad-“ [34] .
Esta norma fundamental sancionó la conversión del Régimen español en “Estado
monárquico” ante la ofensiva de la oposición “juanista” [35] .
Castán Tobeñas señalaba al respecto como fue una "nota
característica" del Estado franquista el régimen representativo
corporativo o “democracia orgánica (…) mediante el cual las personas que asumen
la función de gobierno actúan en nombre de la colectividad [36] .
Ésta era la definición de una “dictadura soberana”, que para
Fernández Carvajal se desplegaba en dos planos: dictadura constituyente y
dictadura de desarrollo. Por un lado, aparecían los rasgos de una “dictadura constituyente”,
iniciada con la concentración en el Caudillo de todos los poderes como Jefe de
Estado (desde el Decreto del 29 de septiembre de 1936), y completada con la
construcción de un aparato administrativo (Junta técnica) y un “edificio
jurídico-político nuevo”. Por otro se comprobaba una profunda reforma
socio-económica nacional en manos de una “Dictadura de desarrollo”, creadora de
un verdadero orden jurídico fundamental y no una mera “unidad de actos” (y que
progresivamente autolimitaba las potestades legislativas del Jefe de Estado,
tal como conllevaba la constitución del Consejo del Reino, 1947) [37] .
Ambas dimensiones políticas surgían de una “Constitución abierta” o “laborioso
montaje de piezas institucionales en todo momento atemperado por las circunstancias
históricas, y cuyo término final no puede prefijarse exactamente ni en cuanto
al tiempo ni en cuanto a la sustancia” [38] .
El proceso histórico fue así. La III Legislatura
de Cortes (1949-1952) continuó la profundización el pilar corporativo del
régimen [39] .
En el Decreto de 29 de enero de 1949 se reformaban nuevamente las normas para
la elección de procuradores de la Organización sindical (tres de los Sindicatos
nacionales, uno de los empresarios, uno de los obreros y uno de los técnicos);
el D. de 25 de febrero de 1949 convocaba y regulaba las elecciones de
Procuradores a Cortes representantes de los municipios de cada provincia,
excluido el de la capital, tras las elecciones municipales del año anterior
(mediante elección de segundo grado y por los compromisarios que nombraran al
efecto las respectivas corporaciones municipales, siempre entre los cargos de
Alcalde o Concejal); asimismo en 1949 se regulaban las elecciones a Cortes
entre las Corporaciones culturales (CSIC, Reales Academias, Colegios de
Licenciados y Doctores en Ciencias y Letras), los Colegios Oficiales de
Arquitectos, Farmacéuticos y Médicos, de los Colegios Provinciales de
Veterinarios, de las Diputaciones y Cabildos, y del Instituto de ingenieros. La
IV Legislatura volvió a renovar los Procuradores electivos de carácter
municipal por el D. de 8 de febrero de 1952, así como del resto de
corporaciones antes representada; a ella se sumaban la renovación de los
Procuradores de los Colegios de Abogados, Registradores de la propiedad y de
los Tribunales como corporación dependiente del Ministerio de Justicia por el
D. de 22 de febrero de 1922, y de las Cámaras oficiales de Comercio por el D.
de 29 de febrero de ese mismo año) [40] .
Las elecciones municipales de 1948 supusieron un
aumento del nivel de representatividad del pluralismo franquista, reflejo del
espectro político de la “coalición conservadora”. Tras el monopolio casi
absoluto de FET a través del Gobernador civil-Jefe provincial del Movimiento,
dichas elecciones mostraron que más del 17% de los alcaldes y del 35% de los
concejales no eran militantes de FET; que entre los militantes, el número de
exmiembros de las JAP de Gil Robles, del Bloque agrario, de Renovación española
y la CEDA era muy numerosos, y especialmente destacado en sus tradicionales
regiones de influencia; que la ruptura con el extinto régimen republicano no
fue total en nivel municipal (incluso con 3 socialistas y 2 lliguistas); y
además que el número de independientes o sin afiliación previa a la Unificación
llegaba al 20% [41] .
El 15 de mayo 1955 comenzó la V Legislatura de
Cortes, donde los procuradores elegidos cada cinco años ya eran mayoría, y
persistía el predominio falangista en los consejeros provinciales del Movimiento.
Luis Suárez recoge el discurso realizado por Franco para la ocasión, en el cual
reafirmaba sus intenciones de convertir a FET en el Movimiento unificador, y
necesario, para articular el sistema político-social de la Democracia orgánica;
también recoge el realizado el día 16 en donde atacaba directamente las
divergencias entre falangistas, monárquicos y tradicionalistas sobre el
contenido y dirección de un régimen político ya definido como Reino, a falta de
sucesor oficial, y defendía las funciones fiscalizadoras de las Cortes, que en
las cuatro anteriores legislaturas habían rechazado 129 proyectos de ley del
gobierno [42] .
Para L. Suárez, este discurso contenía las claves políticas de la forma
política monárquica del franquismo: junto a la “legitimidad de origen” que
articuló y legitimó las instituciones de primera hora tras la victoria bélica,
era necesaria una “legitimidad de ejercicio” que asegurara la persistencia de
los Principios Fundamentales. Mediante la instauración monárquica y el
desarrollo de la Democracia orgánica se pretendía integrar ambas legitimidades.
El futuro del régimen se encontraba en “una monarquía católica, tradicional y
socialmente representativa”, y se articulaba en la representación progresivamente
ampliada de los “órganos naturales”, no de los partidos políticos que
conllevaba la disolución del régimen [43] .
La breve crisis
política y económica de 1956 y 1967, ligada aspiraciones participativas de
grupos falangistas y católicos, condujo al ejecutivo franquista a una nueva
orientación institucional. Varios fueron los hechos desencadenantes: el
agotamiento del modelo económico autárquico, la consolidación del régimen en el
plano internacional, y varios hechos conflictivos entre 1955 y 1956 (conflicto
universitario, sindical y ministerial). Pese a la presencia de José Luis de
Arrrese [1905-1986] , Girón de Velasco y Jesús Rubio
en el gabinete ministerial, las camisas viejas falangistas denunciaban tanto el
escaso peso de FET en las más altas magistraturas del régimen, la vaciedad
institucional de los principios nacionalsindicalistas, como el crecimiento
interno del sector democristiano de Ruiz Giménez. En este contexto, Arrese defendió un nuevo conjunto de Leyes Fundamentales que pusiera punto final a la
etapa de “constitución abierta” iniciada el 18 de julio de 1936, que diese peso
real a FET en el poder ejecutivo y culminase la famosa “revolución pendiente”.
A su juicio había que superar el “vacío de orden político” en cuanto al futuro
político del régimen tras la inevitable desaparición del “mando carismático” a
la muerte de Franco. La solución que aportaba era evitar, si no la instauración
monárquica, si la posible concentración de poderes del futuro monarca dando al
Movimiento, controlado por el falangismo ortodoxo, un papel político clave [44] ;
el Movimiento sería “la fuente de soberanía”, el Consejo Nacional la
institución clave y la Monarquía una simple posibilidad [45] .
El equipo de Arrese fundamentó su proyecto de reforma en la elaboración de tres
leyes constitucionales: de Principios Fundamentales del Movimiento, Orgánica
del Movimiento Nacional y de Ordenación del Gobierno [46] .
Esta ponencia redactó un primer
anteproyecto de Ley orgánica, ideado por el González Vicén, que no vio la luz
ante la negativa de Franco a la preeminencia dada a las bases del Partido único
en la propia elección del Jefe del Estado; un segundo proyecto, el final,
redactado por Emilio Lamo de Espinosa, a la sazón director del IEP, seguía
colocando a FET como monopolio organizativo y movilizador, limitaba las
facultades del Consejo nacional a la elección del sucesor franquista, a la
fiscalización de la labor de las Cortes, pero situaba a FET como verdadero
Partido único entre la sociedad y el Estado. Este, junto al Anteproyecto de Ley
de Ordenación del Gobierno llegó al Consejo Nacional a finales de septiembre de
1936 [47] .
106 fueron las enmiendas de los consejeros y 15 las del propio Franco;
enmiendas que, junto a las críticas de la jerarquía católica (con Plá y Deniel
a la cabeza), invalidaron el proyecto y llevaron al ostracismo político al
mismo Arrese. La oposición fue manifiesta por parte del ministro de Justicia,
Iturmendi, y del ministro subsecretario de la Presidencia, Carrero Blanco, y
del Comisario López Rodó; para ellos la ordenación jurídico-política
correspondía a las Cortes y la soberanía al Estado, nunca al Movimiento.
También destacó la oposición de la Iglesia, que en un documento firmado por Pla
y Deniel, Arriba y Castro y Quiroga Palacios, denominaba el proyecto de Arrese
como simplemente “totalitario” [48] .
El nuevo gabinete
del 25 de febrero de 1957 (que duraría hasta el 10 de julio de 1962), tras la
salida de Arrese, se encargaría de emprender la nueva fase tecnocrática y
desarrollista, que el plano político institucional avanzaría con la Ley de
Principios Fundamentales del Movimiento Nacional (17 de mayo de 1958) [49] .
Redactada por López-Rodó en la primavera de 1957, esta ley afirmaba en el
principio VI que “las entidades naturales de a vida social, familiar, municipio
y sindicato, son estructuras básicas de la comunidad nacional”; el VII señalaba
que “su forma política es, dentro de los principios inmutables del Movimiento Nacional
y de cuanto determina la Ley de Sucesión y demás Leyes fundamentales, la
monarquía tradicional, católica, social y representativa”; y el VIII recogía
que “el carácter representativo del orden político es principio básico de
nuestras instituciones públicas. La participación del pueblo en las tareas
legislativas y en las demás funciones de interés general se llevará a cabo a
través de la familia, el municipio, el sindicato y demás entidades con
representación orgánica que a este fin reconozcan las leyes. Toda organización
política de cualquier índole al margen de este sistema representativo será
consideraba ilegal";”.
Normas posteriores como la Ley Orgánica del Estado, el Fuero
de la Corona y o Ley orgánica del Movimiento quedaron aparcadas, volcándose el
proceso hacía la liberalización económica y el perfeccionamiento burocrático
del Estado. A ello respondieron el D-Ley de 20 de diciembre de 1956 que creaba
la Secretaría Técnica de la Presidencia del Gobierno, Ley de 27 de
diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa,
el D. L. de 25 de febrero de 1957 de regulación de la Administración Central,
la Ley de 20 de junio de 1957 del Régimen jurídico de la Administración del
Estado, o el Decreto de 9 de julio de 1959 sobre cursos de adiestramiento de
funcionarios. Con ello, para López Rodó, la Administración pública debía de convertirse en el medio técnico “subordinado” al servicio del Estado
autoritario para alcanzar objetivos de estabilidad política, modernización
burocrática y desarrollo económico [50] .
En este contexto, la promulgación de la Ley de Convenios
Colectivos en 1958 marcó un punto de inflexión en el desarrollo del
pilar corporativo del Régimen. Esta norma abría de nuevo la vía a las
negociaciones y convenios colectivos, retomada definitivamente por el II Plan
de Desarrollo (1969), que permitió posteriormente la aprobación de la Ley de 19
de Diciembre de 1973 sobre Convenios Colectivos. Con ella se vaciaba
parcialmente de capacidad fiscalizadora a las Ordenanzas y Reglamentaciones
estatales a la hora de fijar “las bases mínimas” de los Convenios, y aunque se
mantenía el arbitraje obligatorio, se permitía un plazo bianual de negociación,
se agilizaba el procedimiento de tramitación, y se ampliaba el margen de
actuación de la Organización Sindical española.”[51] .
La recuperación de este instrumento abría para Alonso Olea, “con los textos
legales en la mano, la posibilidad de existencia en nuestro Derecho del trabajo
de los pactos colectivos de condiciones de trabajo, sobre todo desde que se
promulgó el Decreto llamado de política de salarios de 31 de marzo de 1944”. La
limitada aceptación del instrumento del Convenio, respondía a un triple
imperativo: voluntad política, conflictividad y presión externa [52] .
La culminación del proceso
institucional [1958-1966].
Entre 1958 y 1966
llegó la culminación de facto del proceso de institucionalización
jurídico-política del régimen franquista [53] .
El fracaso de José Luis Arrese en convertir a Falange en el centro del sistema
político y en el referente de permanencia tras la futura muerte del Jefe de
Estado, dio paso en el gabinete de 1957 a la generación tecnocrática apadrinada
por Carrero Blanco y dirigida por López-Rodó. “Hombre libre es aquel que posee un salario suficiente, un empleo estable, una seguridad social que cubra todos
los riesgos y un nivel de vida que le permita participar en los bienes de la
civilización moderna”. Estas palabras de Franco en 1966 resumen los nuevos
objetivos del Régimen sometidos a imperativos de desarrollo y modernización
económica, culminación del desarrollo político de las Leyes fundamentales [54] .
Popularizada bajo la
denominación de “desarrollismo”, la tercera etapa económica de la dictadura,
determinante de esta fase política, superaba muchos de los marcos
característicos del “modelo castizo de economía” hasta ese momento imperante [55] .
El I “Plan de estabilización y liberalización” de 1959, recogiendo tendencias
anteriores, marcó el inicio de un periodo de prosperidad que llegó en términos
casi continuos hasta 1973-1974. Pese a las críticas del sector falangista más
ortodoxo [56] ,
se produjo la asimilación perfecta de los modelos de planificación económica
occidental, y de las ventajas de la magnificas condiciones del mercado
internacional de los márgenes de productividad nacional.
Siguiendo las advertencias del
FMI, los EEUU y la OCDE, y tomando el modelo de “estabilización económica”
francés de Pinay-Rueff, aprobado en 1958, el I Plan español impulsó la
modernización de las estructuras económicas y la generación de nuevos cuadros
político-administrativos. Pero si el cambio de gobierno de febrero de 1957
propició esta “gran norma estabilizadora”, el Decreto Ley de 21 de julio de 1959
sobre Ordenación económica, establecía que el legislador abandonaba la
justificada e inevitable autarquía pretérita, y optaba por nuevas medidas “de
adaptación” que asegurasen “el crecimiento económico” y la “apertura de nuestra
economía al exterior”. Ciertos valores de libertad, pragmatismo y eficacia
ocuparon amplios espacios del lenguaje de la Economía política nacional, aun
sin abandonar la defensa del papel director y supervisor del Estado; principios
que también acabaron afectando al Fuero del trabajo como “ley fundamental” de
la materia [57] ),
eliminando la referencias del Fuero sobre temas “imperiales”, antiliberales o
excesivamente intervencionistas; a este proceso de desideologización se unió la
creación del Consejo de Trabajo por el Decreto de 4 de mayo de 1960.
Este proceso desarrollista
comenzó, simbólicamente, con la entrada de los tecnócratas Alberto Ullastres
[1914-2001], en Comercio, y Mariano Navarro Rubio [1913-2001], en Hacienda, en
el gabinete del 25 de febrero de 1957; en detrimento de otras “familias
políticas” tradicionales, especialmente los falangistas refugiados en la OSE y
la SGM (liderados por el Delegado nacional de Sindicatos José Solís entre 1957
y 1969, y con Arriba y, en mayor medida la revista Pueblo, como
órganos de difusión, dirigida esta última por Emilio Romero). Un primer acuerdo de mínimos sobre la Ley Principios del Movimiento Nacional
(17 de mayo 1958) aseguraba el control político sobre la planificación
económica aperturista y estabilizadora [58] ,
pero enterraba definitivamente del sueño de un Estado nacionalsindicalista [59] .
A ello siguió la aprobación de la Ley de Régimen jurídico de la Organización
del Estado de julio de 1957, que consolidaba las potestades ejecutivas del
jefe de Gobierno y la facultad para legislar del Jefe del Estado mediante
Decretos-ley; el Reglamento de Cortes de diciembre de 1957 facultaba a
los procuradores a interpelar oral o por escrito; el Estatuto de los
Gobernadores civiles de octubre de 1958 los definía como estrictos delegados
del gobierno central; a esta ley se unían la Ley de reserva de 1957 (con
su intento de especialización), Ley de Convenios Colectivos Sindicales de
1958 (con sus jurados de empresa), Ley de Funcionarios de 1964
(modernizando y unificando competencias y obligaciones de la función pública).
Con ellas, y con el nombramiento de D. Juan Carlos como sucesor, parecían
cumplirse las tesis de desarrollo político controlado y continuista de Jesús
Fueyo, que a través de la modernización económica y la racionalización
burocrática permitirían mantener al Régimen tras la muerte de Franco [60] .
Las palabras de Fueyo resumen la
nueva misión, y por ende, la nueva legitimidad política del Régimen:
modernización y burocracia. En ella, el futuro del “contenido asociativo” del
Estado autoritario y corporativo español se dilucidó, entre 1957 y 1969, entre
un sector tecnócrata ligado a la instauración monárquica, y un sector sindical
que ponía las Leyes fundamentales como principio esencial: a) el encabezado por
L. López Rodó y T. Fernández Miranda apostaban por la instauración de una nueva
Monarquía tradicional y social, condicionada por la liberalización económica,
la reforma de la Administración pública y de las Fuerzas Armadas, y la
consolidación de los mecanismos conservadores en Educación y Participación [61] ;
b) el encabezado por J. Solís y F. Sanz Orrio (y en una primera etapa apoyado
por M. Fraga y F. M. Castiella) confiaban en un desarrollo político sustancial
de la Dictadura a través de la potenciación del Movimiento sobre la figura del
Jefe de Estado, aumentado los mecanismos de representación del régimen mediante
las nuevas Ley de Asociaciones, Ley de Prensa y Ley Sindical.
El edificio de la Democracia
orgánica franquista se completaba además con los cauces de participación y
representación municipal: las Elecciones de representantes del tercio familiar
en los Ayuntamientos desde 1948 y en la Cortes desde 1967, y los Referéndums de
1947 y 1966. Era a nivel municipal donde realmente se llegaba a la Democracia
orgánica del “nuevo Estado” para G. Fernández de la Mora y Luis Suárez, basada en la combinación de la centralización política estatal (listas únicas solo
abiertas a alternativas tradicionalistas, monárquicas o localistas) y la
participación política corporativa (representación de los cabeza de familia).
La representación y participación política limitada llevó incluso a la polémica
en las elecciones municipales de Madrid en 1954, donde la candidatura de los
juanistas del interior (Joaquín Fanjul, Torcuato Luca de Tena, Joaquín Calvo
Sotelo y Joaquín Satrústegui) denunciaba irregularidades a favor de la lista
falangista finalmente vencedora. Para el mismo Franco “se habla hoy mucho del
contraste de pareceres, pero ¿que más contraste de pareceres que el que tiene
lugar en los pueblos, en los ayuntamientos, en las asociaciones, en las
hermandades, en las corporaciones provinciales y locales, en los sindicatos?” [62] .
Pero frente a la tendencia
tecnocrática, José Solís, Delegado Nacional de Sindicatos desde 1951 intentó
mantener, como prioridad política falangista, la defensa del protagonismo
institucional del Movimiento Nacional en el sistema político-social [63] ,
y de sus competencias en las organizaciones intervencionistas bajo su control.
La OSE debía mantenerse como instrumento de garantía de rentabilidad y control
del mundo laboral, aspirar a ser el medio de intervención estatal directa en
aquellos sectores que en un primer momento no fueron asumidos por la iniciativa
privada [64] .
Las Corporaciones sindicales tendrían la gran misión de convertir los frutos
del desarrollo económico en instrumento de la “justicia social [65] .
Pero Solís no debía enfrentarse sólo a “la intromisión de la técnica en la
política” del grupo de López-Rodó [66] ;
tenía también que solucionar el problema planteado por el nacimiento de
organizaciones obreras católicas, como las HOAC, consideradas como un ataque a
su monopolio sindicalista (aunque Arrese frenó taxativamente cualquier atisbo
de anticatolicismo o disidencia [67] )
apelando a la ilegalidad de la “duplicidad sindical”, ya que según lo
establecido por la Ley sobre Unidad Sindical (1940) todas las
reivindicaciones obreras debían pasar a través del Sindicato Vertical [68]
.
Un ejemplo de esta tendencia lo
encontramos en la creación de la Delegación nacional de Asociaciones por
el D. de 20 de julio de 1957, que recogía una cierta ampliación del pilar
corporativo del Estado (integrando los servicios de excombatientes, excautivos,
magisterio y del SEU). Pero este Decreto, apoyado por el falangista Rodolfo
Martín Villa, no hablaba en ninguna de sus líneas de “Falange”, y anunciaba la
futura creación de Asociaciones políticas en base a los “cabezas de familia” [69] .
Al frente de esta delegación colocó a M. Fraga Iribarne [1922-] [70]
y posteriormente creó el Consejo nacional de Asociaciones con el D. de
1 de abril de 1959. Ahora bien, la Ley que debiera regularlas llegó cinco años
después, y apenas si recogía sus aspiraciones. La Ley General de
Asociaciones fue aprobada por las Cortes el 24 de diciembre de 1964 y se
refería a asociaciones familiares juveniles, culturales, femeninas, deportivas
y recreativas. Los trabajos de la Comisión sexta sobre “Estructura orgánica y
actividades del Movimiento” nada decía sobre las asociaciones políticas (y
claro está de las sindicales, con regulación específica), lo que produjo el
voto en contra de L. Sánchez Agesta y J. Ruiz Jiménez, y la ausencia de los
obispos procuradores [71] .
Sobre el papel del
corporativismo en este “desarrollo”, la Ley Orgánica del Estado de 1967 en el titulo IV, artículo 22 establecía una composición corporativa
parcial sobre en el "Consejo nacional"; mientras en el titulo VIII
sobre "Administración Local" se incidía en el carácter orgánico de la
organización y representación municipal. Esta última fue objeto de
desarrollo legal con la Ley de representación familiar de 1967, que
establecía el procedimiento para la elección de los 108 representantes del
tercio familiar (un 20% de los procuradores). Tras intensos debates del Consejo
nacional sobre la “actualización política” del régimen, Licinio de la Fuente
[1923-] defendió una Ley que organizara el poder político en el futuro:
declaración de poderes entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, instauración de
la Monarquía, institucionalización del Movimiento como “comunión” entre los
distintos grupos de apoyo, y reconocimiento formal del pluralismo limitado a
través de las Cortes [72] .
El Consejo Nacional seguiría siendo foro de representación de las viejas
“familias” del régimen, y el Movimiento, que sustituía definitivamente toda
equiparación con el partido FET, se mantenía sin apenas retoques sustanciales.
Para Jesús Palacios, este Ley se diseñó como la futura Constitución para la
Monarquía instaurada, deslindando las funciones ejecutivas del Jefe del Estado
(futuro rey) y del Jefe del Gobierno (presidente), el primero con competencias
“algo menores que los del presidente de los EEUU o Francia”; estableciendo un
doble poder legislativo mediante dos cámaras y un sistema representativo
articulado a través de los Procuradores de los tercios familiar, municipal y
sindical, además de los elegidos libremente por el Jefe del Estado [73] .
Al respecto, Jesús
Fueyo mostraba las claves del “desarrollo político” del régimen franquista, en
especial en el intento de conciliar modernización socioeconómica y orden constitucional [74] .
Ante el desarrollo económico español de los años cincuenta y sesenta, Fueyo
apuntaba a la necesidad de incoar una paralela renovación del orden político
constitucional, un desarrollo político “con un rumbo ideal en la cabeza, con
una figura ideal de la sociedad a la que aspiramos” que consiguiese “la definitiva
incorporación de España a la humanidad contemporánea” [75] .
Una nueva generación española aceleraba procesos de cambio “en la
estratificación social y la devaluación de las actitudes ideológicas”, al ser
una “sociedad joven, despierta a las corrientes mundiales, dueña de su instinto
de conservación y capaz de construir fórmulas políticas animadas por la ilusión
de tener un pasado” [76] .
La expansión de los niveles de vida y las mutaciones sociales exigían, a su
juicio, una planificación política paralela en España, que significase el
“proceso de definitiva constitucionalización del orden político”.
Así, el esquema fundamental de
la “Constitución española” se fundaba en el principio de autoridad, la doctrina
de representación orgánica y en la integración básica de las fuerzas políticas.
El “desarrollo” significaba para Fueyo la integración política o “un desarrollo
político guiado por el pluralismo de soluciones creadoras dentro un único
Movimiento de servicios a los máximos principios, a la imprescindible y sagrada
teoría de dogmas nacionales”, en suma, “una “democracia social de desarrollo de
impronta verdaderamente española” [77] .
Por ello, José Zafra señalaba que esta “peculiar democracia española no residía
tanto en las Cortes como en los Consejos económicos y sociales” [78] .
Así llegó la Ley de asociaciones de 1964, que intentaba ampliar los derechos
asociativos recogidos por el Decreto de 25 de enero de 1941 y el Fuero de los
españoles (art.16), definiéndolos como “uno de los derechos naturales del
hombre”. Además, los acuerdos sobre organizaciones religiosas del Concordato de
1953, y el paulatino desarrollo de las mismas, obligaba a aprobar una nueva ley
para darles cabida en el ordenamiento jurídico (en esencia a las asociaciones
surgidas de Acción católica). Pero la limitada ampliación del derecho
asociativo, en clave corporativa, estaba claramente delimitado por el articulo
3: “se entiende por fines ilícitos los contrarios a los Principios fundamentales
del Movimiento y demás Leyes Fundamentales, los sancionados por las leyes
penales, los que atenten contra la moral, el orden público y cualesquiera otros
que impliquen un peligro para la unidad política y social de España” [79] . G. Fernández de la Mora señaló por ello que “el organicismo tuvo una aplicación coherente
sobre todo en las Cortes, integradas desde 1942 por tres grupos principales: un
tercio de representantes sindicales, ciento cincuenta procuradores de municipios
y diputaciones, cincuenta de libre designación, más algunos diputados natos, y
-desde 1967- representantes elegidos por las cabezas de familia” [80] .
Finalmente, esta nueva
orientación del “desarrollo político” del Régimen se plasmó en la nueva configuración
de la Política social: desarrollo del Derecho del Trabajo y creación de la
Seguridad Social. La reorganización sindical, la política de pleno empleo, el
trabajo femenino y un nuevo marco estatal de Seguridad social, Sanidad y
Educación aparecían ahora como los objetivos a conseguir. La visión de la
Política Social comenzaba a responder a la línea marcada por las directrices
del Plan de
estabilización sobre eficiencia, eficacia, flexibilidad y liberalización
del sector económico-productivo; estas directrices marcaron, lógicamente, la
nueva configuración de la Política Social dentro del sistema de relaciones
laborales, y por ende, del mismo Derecho del trabajo [81] .
Esta nueva orientación de la Política social
conllevó la construcción institucional del moderno sistema de Seguridad social
español. Como apunta D. Casado, se produjo la lenta transición de un modelo
corporativo de Seguros sociales a uno universalista de Seguridad social, aunque
siendo los rasgos del primero base del segundo hasta nuestras fechas [82] .
Las exigencias de reducción de costes, mejora asistencial y perfeccionamiento
de la gestión combinaba la ampliación de la protección y previsión estatal, con
las tradicionales formas de asistencia caritativa y formas privadas
especializadas (desde los Montepíos, Mutuas, Patronatos, hasta los Fondos
nacionales o las Obras sociales del Sindicato) [83] .
Nacía el “Estado autoritario del bienestar” (1960-1977), modelo que para G.
Rodríguez Cabrero jugó un papel decisivo en la génesis del modelo propio de la
Democracia parlamentaria [84] . ·- ·-· -······-· [1] Véase Sergio Fernández Riquelme, “La democracia orgánica en España [1943-1967]: los teóricos y las ideas”, en Arbil, nº 120, marzo de 2009. [2] Véase José Luis Orella, La formación del Estado nacional durante la Guerra civil. San Sebastián de los Reyes (Madrid). Editorial Actas, 2001.
[3]
El profesor Fernández Carvajal denominó esta fórmula de constitucionalización
del Régimen como “un proceso de fundación, no de extinción del Estado”. Véase
Rodrigo Fernández Carvajal, “Voces para un Diccionario de términos jurídicos”,
en Empresas políticas, nº 6, 2005, págs. 165-177.
[4] Luis Moreno y Sebastiá Sarasa, Génesis y evolución del Estado del Bienestar en España. Madrid CSIC, 2007, págs. 3-6. Este nuevo pilar corporativo fue definido por S. Sarasa como “corporativismo despótico”; mientras para L. López Rodó fue un “corporativismo estatal”, síntesis ideológica y complemento institucional, con redes e instituciones formales e informales de representación y participación corporativa, claves en la institucionalización un edificio constitucional de la Dictadura entre 1942 y 1947. Cfr. L. López Rodó , Los inicios del proceso institucional en los años 40 y la Ley orgánica del Estado. Madrid, Anales de la academia de ciencias morales y políticas, 1990, págs. 287 sq. [5] L. López-Rodó, La larga marcha hacia la Monarquía. Madrid, Noguer, 1977, págs. 260-261. [6] En 1944, en una entrevista de Franco a la agencia United Press (6 de noviembre), defendía que “sorprenderá a algunos, pero no a quienes conozcan al mundo hispanoamericano, donde experiencias parecidas han tenido y tienen lugar entre nuestros hermanos de raza, la afirmación de que España es una verdadera democracia. Y sin embargo, ésa es la realidad: democracia orgánica, donde la suma de voluntades individuales se manifiesta por caminos distinto de los ensayados en pasados tiempos”. Sobre esta “constitucionalización”, Lacomba sostenía que en ella se fusionaba una parte “dogmática” (Ley de principios, Fuero de los españoles, Fuero del trabajo), otra “sustantiva” (Ley Orgánica, de Cortes, de Sucesión y de Referéndum), y otra “monocrática” (Jefatura del Estado, Consejos consultivos); así se vinculaban “elementos corporativistas, antiliberales, sindicales, castrenses y tradicionalistas” en torno al ideal español de la Democracia orgánica. Véase J.A. Lacomba y J. Velarde y otros, Historia social de España, s.XX. Madrid, Biblioteca universitaria Guadiana, 1976, págs. 260-261. [7] Antonio Cazorla Sánchez, Las políticas de la victoria. La consolidación del Nuevo Estado franquista (1938-1953). Madrid, Marcial Pons ed., 2000, pág. 12. En este sentido este autor afirmaba que “cualquier dictadura, y más si dura varias décadas, como ocurrió en la franquista, nace en un contexto social, económico, ideológico y cultural heterogéneo y que, en sus esfuerzos por cambiarlo o acomodarlos a los intereses de quienes controlan el Estado, o por influencia de transformaciones contextuales más o menos ajenas al mismo régimen, sufre a su vez una serie de modificaciones de diversa importancia”. [8] Véanse J.J. Linz, “An authoritarian regime in Spain”, in E. Allardt and Y. Littunen (eds.), Cleaveges, Ideologies and party sistems. New York, The Academic Bookstore, 1964; y “From Falange to Movimiento Orgánico: the spanish Single Party and the Franco regimen”, in S. Huntington and C. Moore, Authoritarian One-Party Systems. New York, Basic Book, 1970. [9] Al respecto es ilustrativa la obra de F.J. Conde, Contribución a la doctrina del caudillaje. Madrid, Vicesecretaría de Educación popular, 1942. Cfr. Pascual Marín Pérez, El caudillaje español. Ensayo de construcción histórico-jurídica. Madrid, Ediciones Europa, 1960. [10] G. Fernández de la Mora, El Estado de obras. Madrid, Doncel, 1976, págs. 8 sq [11] José Zafra Valverde, El sistema político en las décadas de Franco. Madrid, Grafité, 2005, págs. 15 sq. [12] Véase J. Molina, “Franco y De Gaulle”, en Razón Española, nº 132, julio-agosto de 2005. [13] Tesis recogida en su obra Juan Ferrando Badía, Democracia frente a autoritarismo. Los tres grandes sistemas políticos. Madrid, Tecnos, 1980, págs. 490-491. [14] A. Montoya Melgar, Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978). Madrid, Civitas, 1992, págs. 329 sq [15] José Zafra, op.cit., págs. 272-273. [16] Dichas Cortes fueron claro testimonio de la transacción ideológica del Régimen y del abandono de la “retórica del Eje”: ni una Cámara ni tradicionalista ni falangista, ni nueva ni antigua, ni plenamente orgánica ni totalmente autocrática. Del modelo italiano se tomó el nombramiento de miembros del Partido y de los Sindicatos, del tradicionalista a los jefes municipales y familiares, y de la experiencia primorriverista a miembros de las Fuerzas armadas. Ídem, págs. 271-272.
[17]
La procuradora Carmen Llorca consideraba que estas Cortes fueron el punto de
partida de un proceso institucionalizador que llevó a un nuevo sistema
jurídico-político; éste, unitario en lo institucional pero doctrinalmente
híbrido, se fundaba en normas que se otorgan paulatinamente en concesiones
sucesivas y escalonadas hasta formar un cuerpo integrado por unas leyes
fundamentales". Para Llorca resultaba ser un "proceso constitucional
a la inversa", donde se "comenzaba inicialmente a gobernar y luego,
paulatinamente, a medida que el poder se afianza, intenta evolucionar hacia
formas algo mas representativas que cambian la faz del régimen sin abdicar del principio del máximo poder ejecutivo". Por ello, desde ésta Ley Constitutiva y a través de sus legislaturas de tres 3 años, las
Cortes aunaban el principio de representación autócrático y el principio de
representación orgánico, éste último articulado a través de las corporaciones
familiares, municipales y sindicales. Véase Carmen Llorca, La Cortes como
representación. Madrid, Prensa Española, págs. 4 sq.
[18] A estas instituciones representativas se unían el Consejo Nacional de FET (1937) y el Consejo del Reino (1947) con tareas asesoras y parcial representación orgánica. Véase J. Zafra, op.ult.cit., págs. 451-452. [19] Rafael Gambra, Tradición o mimetismo. Madrid, IEP, 1976, págs. 158-159 [20] Gambra denunciaba que esta síntesis doctrinal eran “concesiones superficiales, equívocas o engañosas respecto del pensamiento tradicionalista, que siempre reiteró la denuncia de tan sustanciales diferencias”. Ídem, pág. 160. [21] Rodrigo Fernández Carvajal, La constitución española. Madrid, Editora Nacional, 1969, pág. 89. [22] Julio Maestre, Procuradores en Cortes, 1943-1976. Madrid, Tecnos, 1977, págs. 53 sq. [23] Texto recogido de L. López Rodó, La larga marcha hacia la monarquía, pág. 48.
[24]
En su exposición de motivos, la Ley señalaba que "la creación de un régimen jurídico, la ordenación de la actividad administrativa del Estado, el encuadramiento del orden nuevo en un sistema institucional con claridad y
rigor, requieren un proceso de elaboración del que, tanto para lograr la mejor
calidad de la obra como para su arraigo en el país, no conviene estén ausentes
representaciones de los elementos constitutivos de la comunidad nacional". El proyecto fue anunciado por Franco en un discurso del 17 de julio de 1942: “he considerado llegado el momento de que el régimen jurídico del
Estado y su ordenación administrativa se encuadre en un sistema institucional
(..) El nuevo órgano que se crea con este fin constituye un instrumento eficaz
de colaboración para la ordenación más sistemática del Poder”. El legislativo
del régimen franquista se manifestaría a través de unas Cortes representativas
de los “elementos constitutivos de la vida nacional”, que negaban el sufragio
universal indirecto y el sistema parlamentario partidista. Presidida por el
carlista Esteban Bilbao (primer ministro de justicia), la sesión inaugural de
17 de marzo de 1943 contaba con 424 procuradores. Véase Carmen Llorca, op.cit.,
págs. 10 sq.
[25] Discurso en las Cortes del 14 de mayo de 1946, recogido por Agustín del Río, Pensamiento político de Franco. Madrid, Estades, 1964, págs. 363.
[26]
El Fuero de los españoles y la Ley de Referéndum marcaron un giro histórico, y un cambio de ciertas ideas y símbolos. A ellas se unieron la salida del gobierno de Miguel Primo de Rivera y José Luis de Arrese, paralela a la entrada de los hombres de Acción católica, con A. Martín Artajo en la cartera de Exteriores. El desarrollo doctrinal de la fórmula de la Democracia orgánica abandonaba teorizaciones estatistas sobre un Régimen nacionalsindicalista en una España. José Luis de Arrese, tras participar en el equipo que participó en la redacción del Fuero, se negó a admitir la introducción de dos nuevos artículos tras el envío a Cortes del texto, en los cuales se defendía el “derecho a la libertad de expresión y a la libertad de asociación, con sus limitaciones”, al considerarlos
confusos y preocupantes ante la ofensiva política y diplomática de Don Juan.
Esta situación conllevó la destitución de Arrese, y mostró el protagonismo alcanzado por Luis Carrero Blanco en la construcción doctrinal-institucional contenida en
el Fuero, que según Esteban Bilbao, presidente de las Cortes, “era la expresión
castiza de una democracia tradicional y el mentís rotundo contra cualquier
totalitarismo, llámese cesáreo o demagógico” (Discurso de presentación del
Fuero en las Cortes el 14 de mayo).
[27] José Castán Tobeñas, Los principios jurídicos del régimen español. Madrid, Editora Nacional, 1963, pág. 108. [28] Ídem, págs. 75 sq.
[29]
Gonzalo Fernández de la Mora, “La democracia orgánica en el municipio español”, en Homenaje a Pedro Sáinz Rodríguez, Vol. 4, Estudios teológicos, filosóficos y socioeconómicos. Madrid, 1986 págs. 489-509.
[30]
Francisco Sevillano Calero, “El "Nuevo Estado" y la ilusión de la "democracia orgánica": El referéndum de 1947 y las elecciones municipales de
1948 en España”, en Historia contemporánea, nº 24. Madrid, 2002, págs.
355-388.
[31] Encarna Nicolás, “Los poderes locales y la consolidación de la dictadura franquista”, en Ayer, nº 33. Madrid, Marcial Pons, 1999, págs. 65-85.
[32]
Jesús María Palomares Ibáñez, “Las elecciones de la Democracia Orgánica: el Ayuntamiento de Valladolid (1951-1971)”, en Investigaciones
históricas: Época moderna y contemporánea, nº 25. Madrid, 2005, págs.
211-262
[33]
Barcelona fue la primera ciudad en celebrarlas el 17 de octubre de 1944 con
casi 100.000 trabajadores participantes, más tarde fueron en Valencia y
alicante, y el 22 de octubre en Madrid o Burgos. Las autoridades publicaron las
portadas de ABC o Pueblo la cifra “oficial” de un 95% de
participación.
[34] Véase José María Pemán, “¿Que es lo nuevo”, en Obras completas. Madrid, tomo V, Escelicer, 1953.
[35]
El grupo juanista publicó el 28 de febrero de 1947 una Bases
institucionales de la Monarquía española o “Bases de Estoril” donde
diseñaban una Monarquía nacional, católica y “representativa” en la figura de D. Juan de borbón. Partiendo de un organicismo social que reconocía “la personalidad
propia de las entidades infrasoberanas que integran el organismo nacional”,
sancionaba la “potestas” regia en la elaboración legislativa y el ejercicio
ejecutivo. El Consejo real y la Cortes unicamerales respondían a criterios
corporativos en una suerte de “democracia orgánica” semejante a la postulada
por en España por el Instituto de Estudios Políticos (solo una tercera parte de
los diputados serían elegidos por sufragio universal directo y solo se
renovaría una tercera parte en cada legislatura). Esta propuesta contenía, a
grandes rasgos, el ideario contenido en la obra Derecho público cristiano
(1944) de J. Mª Gil Robles, y en las directrices marcadas por Eugenio Vegas
Latapie. Años antes, en junio de 1943, un grupo de Procuradores de Cortes
remitieron un escrito a Franco para la restauración monárquica en estos
términos (muchos de ellos Consejeros nacionales). En septiembre de 1943 la elite de los militares promonárquicos (Kindelán, Aranda y Beigbeder) buscó limitar la
expansión institucional del Caudillaje, y encontrar un Rey capaz de llevar a
cabo las tesis de “monarquía militar” planteada por Juan Vigón. En marzo de
1944 varios Catedráticos de Universidad se sumaron a la restauración monárquica
y corporativa (entre ellos García Valdecasas, López Ibor, Palacios y Pabón), al
igual que un grupo de Tenientes generales.
[36] Véase J. Castán Tobeñas, op.cit., pág. 80 [37] Ídem, pág. 87. [38] Proseguía que “la tarea de construir un nuevo estado en el siglo XX no es concebible sin una correlativa y simultanea reestructuración económica y social”, ya que “desarrollo constitucional y desarrollo económico-social son movimientos paralelos y recíprocamente involucrados”. Véase R. Fernández Carvajal, La Constitución española, págs. 82- 83. [39] Normas recogidas de Julio Maestre, Procuradores, págs. 99 sq. [40] Ídem, 115 sq [41] Datos extraídos de la obra Roque Moreno Fonseret, “La presencia de los grupos políticos en el régimen de Franco a través de las elecciones municipales de 1947” en J. Tusell, J. Gil Pecharromán y F. Montero, Estudios sobre la derecha española contemporánea. Madrid, UNED, 1993, págs. 613-626. [42] L. Suárez, Franco. Barcelona, Ariel, 2005, págs. 466 sq. [43] Ídem, págs. 467. [44] José Luis de Arrese, Una etapa constituyente. Barcelona, Planeta, 1982, págs. 25. [45] Ídem, págs. 60-62. [46] La ponencia del Consejo nacional designada por Arrese, estaba compuesta por los falangistas Diego Salas Pombo, Rafael Sánchez Mazas, Francisco Javier Conde, José Antonio Elorza y Luis González Vicén, y los no falangistas Carrero Blanco e Iturmendi. Ídem, págs. 26 sq. [47] J. L de Arrese, Treinta años de política. Obras seleccionadas de José Luis de Arrese. Madrid, Editora Nacional, págs. 117 sq. [48] Arrese fue sustituido como Secretario General del Movimiento, con lo que se desterraba definitivamente toda mínima referencia a un desarrollo político del régimen desde FET y sobre FET; con ello se afirmaba el nombre y el contenido del “Movimiento” (definido como “comunión de los españoles en los ideales que dieron vida a la Cruzada”), se separaba de la misma FET (como otra familia integrante más) y se insistía en los ideales de la Democracia orgánica. Véase Javier Tusell, Franco y los católicos. Madrid, Alianza, ed., 1984, págs. 398 sq. [49] Véase Jesús Fueyo Álvarez, “Los principios del Movimiento nacional”, en Revista de Estudios Políticos, nº 99, mayo-junio de 1958, págs. 20 y 21. [50] L. López Rodó, Memorias. Barcelona, Plaza y Janés, 1991, págs. 151 sq.
[51]
F. Suárez González señalaba que exclusiva competencia e intervención del Estado
franquista en la regulación de las relaciones laborales y en el diseño de las
políticas sociales, desde la aprobación del Fuero de los Trabajadores en 1938, se había descentralizado progresivamente, a través de la aceptación limitada de los hasta entonces prohibidos “Convenios Colectivos”. Estos cambios
restringidos que se iban produciendo dentro de la legislación político-social y laboral del Régimen, fueron acogidos en diversas leyes que
ampliaban limitadamente ciertos derechos y ciertas prestaciones; también eran
asumidos por la doctrina del “corporativismo estatal” equiparada con el mismo
Fuero del Trabajo, ya que la Ley de Convenios aún contenía la idea de “comunidad de intereses entre empresarios y trabajadores” (sancionada por la creación del Consejo de Trabajo por el Decreto de 4 de mayo de 1960). Véase F. Suárez,
“Líneas generales de la Política social”, en Instituto de Estudios
Políticos: El nuevo Estado español. Madrid, Editora Nacional, 1963, págs.
367-388.
[52] Véase M. Alonso Olea, Pactos colectivos y contratos de grupo. Madrid, Instituto de estudios políticos, 1955. [53] Álvaro Soto Carmona, ¿Atado y bien atado?. Madrid, Biblioteca Nueva, 2005, págs. 19 sq. [54] Palabras recogidas por Juan Beneyto, La identidad del franquismo, págs. 80 y 81. [55] Véase Juan Velarde, 1900-2000. Historia de un esfuerzo colectivo. Como España superó el pesimismo y la pobreza, vol. II. Madrid, Fundación BSCH-Planeta, 2000. [56] Recogidas por Manuel Jesús González, La Economía política del franquismo. Madrid, Tecnos, 1979. [57] Véase G. Bayón Chacón, “La interpretación dinámica del Fuero del trabajo”, en Revista de Trabajo, nº 2. 1963. [58] Mariano Navarro Rubio, Mis Memorias. Barcelona, Plaza y Janés, 1991, págs. 72 y 73. [59] J. L. García Delgado, “La industrialización y el desarrollo económico de España durante el franquismo”, en J. Nadal, A. Carreras y C. Sudriá (comps.), La economía española en el siglo XX. Una perspectiva histórica. Barcelona, Ariel, 1991, pág. 116-118. [60] Posiciones visibles en Jesús Fueyo, Desarrollo político y orden constitucional. Madrid, Gráficas Aragón, 1964. [61] L. López Rodó, Memorias, págs. 46-67. [62] Discurso en Sevilla del 27 de abril de 1967 (recogido por J. Beneyto, La identidad del franquismo. Madrid, 1979, pág. 113).
[63] En
este punto Solís deseaba aumentar el control político sobre la economía,
buscando la potenciación del Partido, y el desarrollo provincial y financiero de la OSE, como organismo con mayor control del falangismo militante; Solís afirmaba por ello
que“necesitamos luchar para elevar el nivel de vida del campesino (...)
necesitamos también conseguir los medios necesarios para ello (...) Queremos
que a través de nuestras instituciones, a través de nuestros Sindicatos, a
través de nuestros Municipios y de nuestras organizaciones familiares, el
hombre tenga una presencia activa en los destinos nacionales”. Véase “Discurso
de Solís en Benavente: el Movimiento no es un partido ni una federación de
grupos”, en Pueblo, 14-3-1960.
[64] El nuevo dogma nacional-sindicalista se definió claramente en el IV Congreso Sindical de Tarragona (19-21 de mayo de 1968): “el desarrollo económico y la promoción social tienen que ser contemplados de una manera conjunta so pena de caer en errores absolutamente inaceptables”. [65] José Solís Ruíz, “Rendimiento. Estabilización económica”, en Pueblo, 17-7-1959. [66] Posición visible en Santiago Loren, “Los pecados capitales del tecnócrata”, en Pueblo, 22-5-1962. [67] La identificación entre Falange y los valores del Movimiento fue ampliamente ilustrada por José Luis de Arrese, Doctrina económica del nacional-sindicalismo. Dos discursos del Ministro Secretario. Madrid, Ediciones de la Vicesecretaría de Educación Popular, 1942.
[68]
Paralelamente, L. Carrero mostraba su apoyo a una evolución interna y
controlada del Régimen, dentro de las Leyes Fundamentales y bajo el impulso
económico del plan desarrollista de los tecnócratas. Aumentado el bienestar
material, el régimen aseguraría la estabilidad social, dotándose de una nueva
legitimidad, y estableciendo la continuidad institucional mediante una
monarquía autoritaria bajo Juan Carlos, “príncipe de España”, convenientemente
educado en los principios dogmáticos del Movimiento. Pero la campaña sobre la Ley
Orgánica del Estado (votada en referéndum el 14 de diciembre de 1966 y
proclamada el 10 de enero de 1967) y la aprobación del II Plan de Desarrollo, volvió a evidenciar las distintas posturas y opiniones
de las distintas familias del régimen no sólo sobre las líneas del “desarrollo”
del Régimen político. Un sector ortodoxo del falangismo defendió la reducción del peso de los “técnicos económicos” en el gobierno, pero a Ley Orgánica del
Movimiento Nacional y del Consejo Nacional de junio de 1967 fue ajena a sus
presupuestos.
Una biografía sobre Carrero la
podemos encontrar en Javier Tusell Carrero. La eminencia gris del
régimen de Franco. Madrid, Temas de Hoy, 1993.
[69]
Ramón Hermida, “Ante el II Plan de Desarrollo. Las fuerzas del trabajo”, en Pueblo,
6-10-1967, pág. 41.
[70] Manuel Fraga Iribarne, Memoria breve de una vida pública. Barcelona, Planeta, 1988, págs. 25 sq. [71] A. Soto, op.ult.cit., págs. 48 y 49. [72] Licinio de la Fuente, Mereció la pena. Memorias. Madrid, Edad, 1998, págs. 108 sq. [73] J. Palacios, Las Cartas de Franco. Madrid, La esfera de los libros, 2005, págs. 464-466. [74] Sobre esta autor véase Dalmacio Negro, “Jesús Fueyo”, Razón española, nº 64, marzo-abril de 1994. [75] Jesús Fueyo, Desarrollo político y orden constitucional. Conferencia pronunciada en el Instituto de estudios jurídicos. Madrid, Gráficas Aragón, 1964, págs. 33-35. “Todo desarrollo económico lleva incoado un desarrollo político”, señalaba el autor (pág. 43). [76] Ídem, págs. 46-47. [77] El principio de representación en el régimen político franquista, invalidados los partidos políticos al ideologizarse e inhabilitarse por ello como “cauces eficaces de representación” (unido a su escasa capacidad para erigir “soluciones estables de gobierno”), quedaba en manos de una nueva “democracia social”, capaz de conciliar los viejos cauces organicistas y los nuevos intereses de los grupos sociales nacidos de la transformación socioeconómica sancionada por el Plan. Ídem, págs. 54-56. [78] Para J. Zafra, entre 1942 y 1946 las Cortes poseyeron unas importantes funciones de convalidación de Decretos legislativos, pero a partir de esta fecha esta institución se limitó a trámites rutinarios de audiencia previa, pese a su gran carga de trabajo. Véase José Zafra Valverde, “Ha renacido la Democracia orgánica”, en Razón española, nº 114, Julio-Agosto de 2002. [79] El artículo 2.1. señalaba “que las asociaciones continuidad según el Derecho canónico a que se refiere el artículo cuarto del Concordato vigente, y las de la Acción católica española, en cuanto desarrollen fines de apostolado religioso, manteniéndose por lo que se refiere a actividades de otro genero de acuerdo con el artículo treinta y cuatro de dicho texto Concordado, en el ámbito de esta ley”. Véase D. Sevilla, op.cit., págs. 411-412. [80] G. Fernández de la Mora, “Estructura conceptual del nuevo Estado”, en Razón española, nº 56, noviembre de 1992, págs. 263-336. [81] El nuevo Derecho del trabajo, centrado en la figura del “contrato laboral”, fue reconocido por la Ley de 21 de julio de 1962. La exposición de motivos de esta Ley mostraba el objetivo de superar ciertas restricciones y fomentar la participación de Enlaces sindicales y Jurados de empresa de la fase anterior. Exponía un sistema de representación estable de los trabajadores en los órganos administrativos de las grandes sociedades económicas nacionales; pero frente a las aspiraciones a la cogestión, autogestión o a una democracia sindical, al contrario, se edificaba un sistema limitado pero efectivo, desarrollado además con el Decreto de 12 de enero de 1961 que permitía la participación del Jurado de empresa en la elaboración del Reglamento de régimen interior. El armonicismo sociolaboral al servicio de la planificación económica alcanzaba uno de sus más altos niveles, buscando conciliar la intervención estatal (aún decisiva), la libertad empresarial (aunque limitando la idea de “jefe de empresa”) y la encauzada representación obrera; y encontraron en Rivero, Almansa o Garralda a sus principales defensoresla flexibilidad laboral y la seguridad se fundían en la Ley de 22 de julio de 1961, que instituía por primera vez un seguro de desempleo en nuestro país, pretendiendo conectar la obra nacionalsindicalista de Girón de Velasco como sostenían Alonso Olea. Si el I Plan de desarrollo (Ley de 28 de diciembre de 1963), ya apuntaba en este sentido, el II Plan de desarrollo (Ley de 11 de febrero de 1969) anunciaba medidas en pro del “pleno empleo”, objetivo a conseguir mediante: un Programa nacional de empleo, la acción estatal en materia laboral o diversas medidas de promoción social. Véase A Montoya Melgar, Ideología en las leyes laborales, págs. 381-383. Cfr. M. Alonso Olea, “El Seguro nacional de Desempleo”, en Revista Iberoamericana de Seguridad social, nº 6, 1961. [82] Demetrio Casado, Introducción a los Servicios sociales. Madrid, Acervo, 1989, págs, 165 sq. [83] El Decreto de 15 de abril de 1959 procedió a simplificar todo el procedimiento de liquidación de los Seguros sociales unificados (continuando la línea marcada por los Decretos de 14 de junio de 1957, de 1 de septiembre de 1957 y de 2 de marzo de 1958) bajo la máxima de eficacia en la gestión; el Decreto de 23 de abril del mismo año creaba la Mutualidad Nacional de Previsión agraria, buscando la simplificación de la gestión; el de 17 de marzo instituía un Montepío Nacional del Servicio Doméstico; el de 4 de junio refundía diversas normas anteriores, extendiendo la colaboración de las empresas con la Seguridad social; el de 2 de junio de 1960, que regulaba la liquidación de cuotas de seguros sociales, pretendía acabar con la defraudación en el pago de las cuotas correspondientes; y el de 23 de junio de 1960 introducía las Mutualidades de Trabajadores autónomos. [84] Gregorio Rodríguez Cabrero, "Conflicto, gobernabilidad y política social", en S. Giner y S. Sarasa (ed), Buen gobierno y política social. Barcelona, Ariel, 1996, págs. 113-120.
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